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quinta-feira, 23 de junho de 2016

Formas de extinção do crédito tributário - o alcance da Lei Complementar Nacional



Os bens imóveis possuem expressão econômica, de modo que atendem ao comando do artigo 3º do CTN por exprimir valor.
Como destaca Leandro Paulsen “O CTN prevê, é certo, em seu art. 156 e demais dispositivos que regulam a extinção do crédito tributário, a possibilidade de a legislação dispor sobre compensação de créditos do contribuinte e do Fisco e de autorizar a dação de bens imóveis em pagamento. Mas a forma de liberação, até porque sempre se reportará a uma valor em moeda correspondente à obrigação tributária, não altera a essência da natureza da prestação[1]”.

Inicialmente, há de se fixar a premissa ancorada no firme entendimento do STF de que o ordenamento jurídico brasileiro não admite a constitucionalidade superveniente, ou seja, a norma editada em desacordo com as regras constitucionais à época de sua publicação não passam a ter constitucionalidade, ainda que haja alteração constitucional por meio de emenda[2].
Partindo para o exame da questão, o art. 146, III, da Constituição Federal define que as normas gerais em matéria tributária (normas de estrutura) devem ser editadas por Lei Complementar de caráter nacional.
Para parte da doutrina e jurisprudência a edição da norma de conduta, no domínio de competência e segundo as conveniências do Ente Federativo competente, deve se restringir às espécies de extinção previstas no art. 156 do CTN.
Essa foi a posição adotada pelo Supremo Tribunal Federal na Medida Cautelar na ADI 1917/DF, em 19.09.2003, posteriormente ratificada em julgamento de mérito de 24.08.2007. Segundo o posicionamento da Corte naquela oportunidade, o ente federado não pode criar nova forma de extinção da obrigação tributária. Deve-se respeitar o rol do art. 156 do CTN, entendido como taxativo.
Desse modo, o posicionamento majoritário da jurisprudência entende que a norma de conduta editada em período anterior à Lei Complementar 104/2001 está eivada de inconstitucionalidade.

No entanto, não compartilho desse posicionamento.
As normas de estrutura não possuem aptidão para definir condutas, razão pela qual as obrigações tributárias são instituídas pelas normas de conduta produzidas pelos entes federados competentes.
O posicionamento pacífico da doutrina e jurisprudência é no sentido de que a prestação tributária (art. 3º do CTN) não se restringe à forma “dinheiro”, mas a uma expressão econômica.
O Supremo Tribunal Federal já fixou que a ausência de norma de estrutura nacional prevista no art. 146 da CF não impede o exercício da competência tributária por meio da norma de conduta emanada pelo Estado Membro, por comando do art. 24, §3º, da CF (Ex.: Instituição do IPVA: ADI 2.298-MC; RE 167.777/SP). Essa é a leitura do art. 34, §3º, do ADTC: “Promulgada a Constituição, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão editar as leis necessárias à aplicação do sistema tributário nacional nela previsto”. Não por outra razão o art. 6º do CTN destaca “A atribuição constitucional de competência tributária compreende a competência legislativa plena”.
O posicionamento adotado pela Corte Suprema na ADI 1917/DF não pode ser generalizada, pois aquele posicionamento está assentado em inconstitucionalidade oriunda do regime de dação criado pelo Distrito Federal, que exigia como pagamento a dação de materiais destinados a atender programas do Governo do DF, o que violaria a Lei de Licitações. Portanto, a inconstitucionalidade da norma distrital não advém de ausência da lei complementar nacional, mas da violação a princípios do direito administrativo.
A observação aqui apontada também foi identificada pelo STF no julgamento da Medida Cautelar na ADI 2405/RS, em 17.02.2006 (pendente de julgamento de mérito), que mudou sua orientação, alinhando-se ao posicionamento adotado nos precedentes relativos ao IPVA. Portanto, o rol do artigo 156 do CTN não é taxativo.
No mais, ainda que se considerasse vedada a instituição de norma de conduta sem prévia norma de estrutura nacional, o art. 156, I, do CTN prevê o pagamento como forma de extinção da obrigação tributária.  A dação em pagamento é espécie do gênero “pagamento”, de modo que eventual norma do ente tributante inserindo a modalidade de pagamento por dação não violaria o comando do art. 146, III, da CF.
Por fim, o art. 11 da Lei de Execuções Fiscais (Lei 6.830/1980) admite como forma de extinção do crédito tributário executado: I - dinheiro; II - título da dívida pública, bem como título de crédito, que tenham cotação em bolsa; III - pedras e metais preciosos; IV - imóveis; V - navios e aeronaves; VI - veículos; VII - móveis ou semoventes; e VIII - direitos e ações. Ora, a recusa do pagamento por meio da dação é ignorar os princípios da finalidade e eficiência que norteiam a administração pública.
Assim, entendo que há violação ao art. 146 da CF apenas quando a norma de conduta edita regra contrária à expressamente prevista na lei complementar nacional (norma de estrutura), o que não é o caso. Encerrando a análise, a ausência de vedação expressa no art. 156 do CTN não impede a criação de outras modalidades de extinção da obrigação tributária, que se dará por norma de conduta do ente tributante, razão pela qual as normas anteriores à Lei Complementar 104/2001 são válidas, desde que respeitados os princípios gerais do direito.



[1]PAULSEN, Leandro. Direito Tributário Constituição e Código Tributário à luz da doutrina e da jurisprudência. 15 ed. p. 664.
[2] ADI 2, rel. min. Paulo Brossard, julgamento em 6-2-1992, Plenário, DJ de 21-11-1997. No mesmo sentido: RE 343.801-AgR, rel. min. Ayres Britto, julgamento em 20-3-2012, Segunda Turma, DJE de 26-6-2012. Vide: ADI 2.158 e ADI 2.189, rel. min. Dias Toffoli, julgamento em 15-9-2010, Plenário, DJE de 16-12-2010.